คุณรติ รัตนสวัสดิ์ ส่งบทความมาให้ผมช่วยเผยแพร่ ผมเห็นว่าน่าสนใจ จึงขออนุญาตนำมาลงในคอลัมน์ของผมนี้ “ปลูกต้นไม้ เลี้ยงปลา หรือเลี่ยงภาษี? เจาะ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯ กับเกมเปลี่ยนสถานะที่ดิน”

ประเทศไทยมีปัญหาเรื่อง “ที่ดิน” มานานกว่าปัญหาภาษี

            คนจำนวนมากไม่มีที่ดินทำกิน ขณะที่ที่ดินจำนวนไม่น้อยอยู่ในมือของผู้ถือครองรายใหญ่ และที่ดินบางส่วนถูกถือครองเพื่อรอการพัฒนา รอการขาย หรือรอให้มูลค่าเพิ่มขึ้น เมื่อรัฐออกแบบ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 หนึ่งในเป้าหมายสำคัญคือการทำให้เจ้าของที่ดินมีแรงจูงใจนำที่ดินออกมาใช้ประโยชน์อย่างมีประสิทธิภาพ แทนที่จะปล่อยรกร้างหรือถือครองไว้เพื่อเก็งกำไร แต่เมื่อภาษีผูกกับ “ลักษณะการใช้ประโยชน์” คำถามสำคัญจึงเกิดขึ้นทันทีว่าถ้าการเปลี่ยนสถานะการใช้ประโยชน์ของที่ดินทำให้ภาระภาษีเปลี่ยน แล้วระบบตรวจสอบสามารถแยกการใช้ประโยชน์จริง” ออกจาก “การสร้างสภาพให้เข้าหลักเกณฑ์ทางภาษี” ได้หรือไม่?

นี่ไม่ใช่คำถามเรื่องต้นไม้

            ไม่ใช่คำถามเรื่องปลา แต่เป็นคำถามเรื่อง โครงสร้างของกฎหมาย

            ต้นไม้ไม่ได้ผิด แต่ “สถานะทางภาษี” ต่างหากที่ต้องตรวจสอบ ภายใต้ระบบภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง การใช้ประโยชน์ของที่ดินมีผลต่อการคำนวณภาษีการประกอบเกษตรกรรมเป็นประเภทหนึ่งที่กฎหมายรับรอง และมาตรา 37 ให้อำนาจกำหนดอัตราภาษีตามลักษณะการใช้ประโยชน์ ขณะเดียวกันมาตรา 37 วรรคสองให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกำหนดหลักเกณฑ์ว่า การใช้ประโยชน์ลักษณะใดจึงจะถือเป็นการประกอบเกษตรกรรม

            นี่คือจุดที่ต้องจับตา เพราะ “เกษตรกรรม” ไม่ได้เกิดขึ้นจากคำพูดของเจ้าของที่ดิน

แต่เกิดจาก กฎหมาย + หลักเกณฑ์ + ข้อเท็จจริงในพื้นที่ และกระทรวงการคลังกับกระทรวงมหาดไทยได้ออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าว โดยกำหนดชนิดพืช ชนิดสัตว์ และลักษณะการใช้ประโยชน์ รวมถึง อัตราขั้นต่ำของการประกอบการเกษตรต่อไร่

            ดังนั้นคำถามจึงไม่ใช่ “มีต้นไม้หรือไม่?” แต่ควรถามว่า มีการประกอบเกษตรกรรมในระดับที่กฎหมายกำหนดจริงหรือไม่?

            เกมเปลี่ยนสถานะที่ดิน นี่คือหัวใจของเรื่อง สมมุติว่ามีที่ดินขนาดใหญ่แปลงหนึ่ง เดิมถูกจัดอยู่ในประเภทที่มีภาระภาษีในระดับหนึ่ง เจ้าของจึงมีแรงจูงใจที่จะนำพื้นที่บางส่วนมาปลูกพืช ขุดบ่อ หรือทำกิจกรรมทางการเกษตร เพื่อให้การใช้ประโยชน์เข้าสู่เกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด คำถามจึงไม่ใช่ว่า “ทำได้หรือไม่?” แต่คือ“ทำจริงแค่ไหน?”

และ “พื้นที่ส่วนไหนใช้ประโยชน์จริง?”เพราะหากพื้นที่หนึ่งมีการใช้ประโยชน์หลายประเภท ระบบกฎหมายก็มีหลักเกณฑ์สำหรับการจัดเก็บภาษีตามประเภทการใช้ประโยชน์ ไม่ควรตีความว่าการทำเกษตรเพียงส่วนหนึ่งจะทำให้ที่ดินทั้งหมดกลายเป็นพื้นที่เกษตรกรรมโดยอัตโนมัติ นี่คือหลักการที่ต้องรักษาไว้

            ปลูกต้นไม้” ต้องไม่กลายเป็นใบอนุญาตทางภาษี การปลูกต้นไม้เป็นสิ่งที่ดี ประเทศไทยควรสนับสนุนการเพิ่มพื้นที่สีเขียว ควรสนับสนุนการเกษตร ควรสนับสนุนการฟื้นฟูพื้นที่เสื่อมโทรม แต่การปลูกต้นไม้กับการประกอบเกษตรกรรมเชิงเศรษฐกิจเป็นคนละเรื่องกัน ถ้ารัฐต้องการให้สิทธิทางภาษีแก่เกษตรกรรม รัฐควรตรวจสอบว่ามีการปลูกจริงหรือไม่ มีจำนวนตามเกณฑ์หรือไม่ มีการดูแลจริงหรือไม่ มีการใช้ประโยชน์จริงหรือไม่ และพื้นที่ที่อ้างว่าเป็นเกษตรกรรมมีสัดส่วนเท่าใดของพื้นที่ทั้งหมด

            เพราะหากคำตอบมีเพียงว่า “มีต้นไม้”แต่ไม่มีคำตอบว่า “ใช้ประโยชน์จริงอย่างไร”ระบบภาษีก็อาจกลายเป็นระบบที่วัด “สิ่งที่มองเห็น” มากกว่าวัด “กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริง”

            แล้ว “เลี้ยงปลา” ล่ะ? กรณีเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำยิ่งน่าสนใจ หลักเกณฑ์ของรัฐกำหนดลักษณะพื้นที่และอัตราการใช้ประโยชน์สำหรับการประกอบเกษตรกรรม และครอบคลุมพื้นที่ที่เกี่ยวข้องกับการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำตามเงื่อนไขที่กำหนด นี่ทำให้เกิดคำถามว่าบ่อปลาเพื่อประกอบอาชีพจริง กับ บ่อปลาที่สร้างขึ้นเพื่อให้พื้นที่มีลักษณะเข้าข่ายเกษตรกรรม รัฐสามารถแยกสองสิ่งนี้ได้ชัดเจนเพียงใด?

            ถ้ารัฐแยกได้ ระบบก็มีความน่าเชื่อถือ แต่ถ้ารัฐตรวจสอบได้เพียงว่า “มีบ่อ” แล้วจบ เราก็ต้องกลับมาถามว่า ภาษีที่ดินกำลังเก็บจาก “การใช้ประโยชน์” หรือกำลังเก็บจาก “การจัดฉากของการใช้ประโยชน์”?

            นี่ไม่ใช่การกล่าวหาว่าใครโกงภาษี ประเด็นนี้ต้องพูดให้ชัด การวิพากษ์กฎหมายไม่เท่ากับการกล่าวหาผู้ถือครองที่ดินรายใดรายหนึ่งว่าหลีกเลี่ยงภาษี เพราะการทำเกษตรกรรมจริงตามหลักเกณฑ์ของรัฐเป็นการใช้ประโยชน์ที่ชอบด้วยกฎหมาย ปัญหาคือ การออกแบบระบบ เราจึงควรถามว่า กฎหมายปัจจุบันมีระบบตรวจสอบเพียงพอหรือไม่ที่จะป้องกันไม่ให้ “การใช้ประโยชน์ขั้นต่ำ” ถูกนำมาใช้เพื่อเปลี่ยนสถานะทางภาษีของพื้นที่ขนาดใหญ่?

นี่คือคำถามเชิงนโยบาย ไม่ใช่คำกล่าวหาเฉพาะบุคคล

            และรัฐบาลเองก็เคยถูกตั้งคำถามเรื่องนี้ ที่สำคัญ เรื่องนี้ไม่ใช่ข้อสงสัยที่เกิดขึ้นจากประชาชนฝ่ายเดียว

สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเคยเผยแพร่เอกสารในหัวข้อ “ประเด็นการหลบเลี่ยงการเสียภาษีจากกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง” เพื่อชี้แจงข้อวิจารณ์เกี่ยวกับกฎหมายนี้โดยตรง สศค. อธิบายว่าหลักการของภาษีที่ดินฯ มีเป้าหมายให้เกิดการใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ และที่ดินรกร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ต้องเผชิญภาษีในอัตราที่สูงกว่า

คำชี้แจงนี้ยิ่งทำให้คำถามสำคัญขึ้นกว่าเดิม เพราะถ้า วัตถุประสงค์ของกฎหมายคือการผลักดันให้เกิดการใช้ประโยชน์จริง เราก็ควรสามารถตรวจสอบได้ว่า การใช้ประโยชน์นั้นเกิดขึ้นจริงหรือไม่

            ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ “ต้นไม้” ปัญหาอยู่ที่ Information Gap เจ้าของที่ดินรู้ว่าตนเองใช้พื้นที่อย่างไร

เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเข้าไปตรวจพื้นที่เป็นครั้งคราว แต่รัฐยังต้องพึ่งพาข้อมูลภาคสนาม เอกสาร และหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ในการจำแนกการใช้ประโยชน์ ในยุคที่ประเทศไทยกำลังพูดถึง Big Data, AI และ Digital Government คำถามจึงเกิดขึ้นว่า ทำไมการตรวจสอบการใช้ประโยชน์ที่ดินยังไม่สามารถสร้างฐานข้อมูลที่ตรวจสอบย้อนกลับได้อย่างเป็นระบบ?

            เราควรมีฐานข้อมูลที่ตอบได้ว่า ใครถือครอง ถือครองเท่าใด ใช้ประโยชน์ส่วนใด ใช้ประโยชน์ประเภทใด

เปลี่ยนประเภทเมื่อใด เสียภาษีเท่าใด และเหตุผลใดที่รัฐรับรองการจัดประเภทนั้น

            ถ้ารัฐมี AI แล้ว ทำไมยังตรวจแค่ “ภาพต้นไม้”? เทคโนโลยีดาวเทียม ภาพถ่ายทางอากาศ GIS และ AI สามารถช่วยตรวจสอบรูปแบบการใช้พื้นที่ได้ แน่นอนว่า AI ไม่ควรเป็นผู้ตัดสินภาษีแทนมนุษย์ แต่สามารถเป็น Risk Detection System เพื่อแจ้งพื้นที่ที่มีความเสี่ยงผิดปกติ เช่น พื้นที่ขนาดใหญ่ที่เพิ่งเปลี่ยนสถานะ พื้นที่ที่อ้างว่าเป็นเกษตรกรรมแต่มีการใช้พื้นที่ต่ำผิดปกติ พื้นที่ที่เปลี่ยนประเภทการใช้ประโยชน์ก่อนรอบประเมินภาษี หรือพื้นที่ที่ข้อมูลภาคสนามไม่สอดคล้องกับภาพถ่ายและข้อมูลอื่น จากนั้นจึงให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริง นี่คือการใช้ AI เพื่อ เพิ่มความโปร่งใส ไม่ใช่ใช้ AI เพื่อตัดสินประชาชน

            คำถามใหญ่กว่าเรื่องภาษี สุดท้ายแล้ว เราต้องกลับมาถามว่า ภาษีที่ดินมีไว้เพื่ออะไร? ถ้ามีไว้เพื่อหารายได้ให้ท้องถิ่น เราต้องทำให้ระบบจัดเก็บมีประสิทธิภาพ ถ้ามีไว้เพื่อกระจายความเป็นธรรม เราต้องป้องกันไม่ให้ทุนขนาดใหญ่สามารถบริหารสถานะทางภาษีได้ง่ายกว่าประชาชนทั่วไป ถ้ามีไว้เพื่อผลักดันให้ที่ดินเกิดประโยชน์ เราต้องวัด “การใช้ประโยชน์จริง” ไม่ใช่เพียง “ภาพว่ามีการใช้ประโยชน์” และถ้ามีไว้เพื่อแก้ปัญหาการกักตุนที่ดิน

รัฐต้องกล้าที่จะตรวจสอบพื้นที่ขนาดใหญ่โดยใช้ข้อมูลจริง

            อย่าแก้ปัญหาที่ดินด้วยการถ่ายรูปต้นไม้ ประเทศไทยไม่ควรมีระบบที่ทำให้คำถามสำคัญที่สุดกลายเป็น

“ปลูกต้นไม้แล้วหรือยัง?” หรือ “มีบ่อปลาแล้วหรือยัง?”คำถามที่ถูกต้องควรเป็น “พื้นที่นี้ถูกใช้ประโยชน์จริงเท่าใด และการใช้ประโยชน์นั้นสอดคล้องกับสถานะทางภาษีที่ได้รับหรือไม่?”นี่คือหัวใจของการปฏิรูป

เพราะถ้ากฎหมายต้องการให้เจ้าของที่ดินนำทรัพยากรออกมาใช้ประโยชน์ รัฐก็ต้องสร้างระบบที่แยกให้ออกระหว่าง

Productive Land Use กับ Tax Classification Strategy ไม่เช่นนั้น ภาษีที่ดินอาจไม่ได้เป็นเพียงเครื่องมือจัดเก็บรายได้

แต่อาจกลายเป็นเกมที่ผู้มีทรัพยากรมากที่สุด สามารถออกแบบการใช้ทรัพยากรของตนเองให้สอดคล้องกับกติกาได้ดีที่สุด

            ถึงเวลาถามรัฐตรง ๆ ผมไม่ได้เรียกร้องให้ยกเลิกสิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับเกษตรกร ผมไม่ได้เรียกร้องให้เก็บภาษีเกษตรกรรมในอัตราเดียวกับธุรกิจ และผมไม่ได้กล่าวหาว่าเจ้าของที่ดินรายใหญ่ทุกคนหลีกเลี่ยงภาษี

แต่ผมเรียกร้องให้รัฐตอบคำถามว่า

            หนึ่ง — หลักเกณฑ์การเปลี่ยนสถานะที่ดินมีประสิทธิภาพเพียงใด?

            สอง — รัฐตรวจสอบการใช้ประโยชน์จริงกี่ครั้งต่อปี?          

            สาม — มีข้อมูลหรือไม่ว่าที่ดินขนาดใหญ่ที่ได้รับสถานะเกษตรกรรม ใช้พื้นที่ทำเกษตรกรรมจริงกี่เปอร์เซ็นต์?

            สี่ — มีการตรวจสอบย้อนหลังหรือไม่เมื่อสถานะการใช้ประโยชน์เปลี่ยนแปลง?

            ห้า — มีมาตรการป้องกันการสร้างการใช้ประโยชน์เพียงเพื่อวัตถุประสงค์ทางภาษีหรือไม่?

  หก - หากรัฐรู้ว่ากฎหมายมีช่องว่าง รัฐจะเลือกแก้กฎหมาย หรือจะปล่อยให้ประชาชนปลูกต้นไม้ เลี้ยงปลา และถ่ายรูปต่อไป?

            เพราะการปฏิรูปภาษีที่ดินที่แท้จริง ไม่ควรทำให้ประชาชนแข่งขันกันว่า “ใครสร้างภาพการใช้ที่ดินได้เก่งกว่าใคร” แต่ควรทำให้ทุกคนแข่งขันกันว่า “ใครสามารถทำให้ที่ดินของตนเองเกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคมได้จริงมากที่สุด” นี่คือความแตกต่างระหว่าง “การใช้ที่ดิน” กับ “การเปลี่ยนสถานะที่ดิน”และนี่คือคำถามที่ผมฝาก ดร. โสภณ พรโชคชัย ช่วยนำไปเผยแพร่และเปิดพื้นที่ให้เกิดการถกเถียงในสังคมไทย เพราะเรื่องที่ดินไม่ใช่เรื่องของเจ้าของที่ดินเพียงคนเดียว

            ที่ดินคือทรัพยากรของประเทศ และภาษีที่ดินก็คือหนึ่งในเครื่องมือที่รัฐใช้กำหนดว่า ใครจะถือครอง ใครจะใช้ประโยชน์ และต้นทุนของการถือครองนั้นจะถูกกระจายไปยังสังคมอย่างไร